數(shù)據(jù)作為一種新型生產要素,，其基礎性,、戰(zhàn)略性作用越發(fā)凸顯，成為推動經濟高質量發(fā)展的關鍵力量,，對于增強我國綜合國力,、構筑國際競爭新優(yōu)勢具有重要意義。今年《政府工作報告》提出,，“加快完善數(shù)據(jù)基礎制度,，深化數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，促進和規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動”,。近年來,，我國高度重視數(shù)據(jù)要素的發(fā)展，將其置于國家戰(zhàn)略高度,，接續(xù)出臺一系列政策文件,，特別是黨的二十屆三中全會提出“培育全國一體化技術和數(shù)據(jù)市場”，為數(shù)據(jù)要素化,、市場化,、價值化發(fā)展指明了路徑。在此背景下,，健全與全國一體化數(shù)據(jù)市場相適應的治理體系,，既是深化經濟體制改革的重要內容，也是新形勢下必須回答好的重大治理命題,。
1.明確健全治理體系的基本思路
堅持頂層設計與地方探索相結合,。頂層設計是治理體系的“指揮棒”，指導全局性,、戰(zhàn)略性治理框架的構建,。構建全國一體化數(shù)據(jù)市場，亟須從頂層設計角度統(tǒng)籌謀劃,、統(tǒng)一規(guī)則,，推動數(shù)據(jù)資源橫向縱向暢通流動,，堅持全國“一盤棋”，為數(shù)據(jù)要素化,、市場化,、價值化的整體性統(tǒng)籌提供支撐。同時,，我國率先創(chuàng)造性地將數(shù)據(jù)確立為生產要素,，如何發(fā)展數(shù)據(jù)要素，全球范圍內鮮有可供借鑒的成熟經驗和模式,，需要在探索中前行,，各地各部門在實踐中搶抓機遇,、改革破冰,，形成了一些有效的模式與經驗。國家頂層設計應充分獲取,、審視并評價這些地方經驗,，可復制、能推廣的及時總結上升為制度,，對存在地方特色和諸多前置條件的,，給予客觀評價并中肯引導，從而在頂層設計與地方探索的雙向互動中,，不斷豐富和完善一體化數(shù)據(jù)市場的治理體系,。
堅持有為政府與有效市場相結合?！度珖鴶?shù)據(jù)資源調查報告（2023）》顯示,，2023年我國數(shù)據(jù)生產總量達到32.85ZB，數(shù)據(jù)生產規(guī)模持續(xù)擴大,，數(shù)據(jù)需求快速增長,，但數(shù)據(jù)要素的發(fā)展還滯后于現(xiàn)實需求，面臨數(shù)字生產關系不適應,、數(shù)據(jù)要素配置機制不清晰,、數(shù)據(jù)市場監(jiān)管不明確等挑戰(zhàn)，迫切需要職能部門加強數(shù)據(jù)制度建設,，明確數(shù)據(jù)權利,、規(guī)則要求與行為邊界，引導企業(yè),、社會與公眾有序參與數(shù)據(jù)市場建設,。在制度規(guī)則不斷完善的基礎上，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用,，催生數(shù)據(jù)新產業(yè),、新模式,、新動能，培育和發(fā)展新質生產力,。政府與市場在數(shù)據(jù)要素發(fā)展中并非孤立存在,，市場發(fā)展中的堵點難點需要政策指引和制度護航，明確的制度規(guī)則有利于提振市場信心,，政府與市場持續(xù)互動,、相互助推，共同推動市場規(guī)模與效率提升,。
堅持小步快跑與快速迭代相結合,。數(shù)據(jù)領域發(fā)展變化快、創(chuàng)新速度快,，發(fā)展機遇稍縱即逝,，不能等待全部戰(zhàn)略布局完畢、全部體系構建完成,、全部政策建設到位,，需要堅持小步快跑與快速迭代相結合。數(shù)據(jù)要素發(fā)展初期,，重點聚焦關注度高,、市場反應強烈、能夠看得清的領域,，通過試驗試點“小步快跑”,，快速推出一批可操作性強、見效快的政策制度,，積累經驗和成果,。數(shù)據(jù)要素發(fā)展進程中，根據(jù)試驗試點中的反饋與問題,，根據(jù)市場變化與技術變遷,，“快速迭代”法律法規(guī)、政策體系和技術標準,，推動治理機制的優(yōu)化升級,。小步快跑與快速迭代相結合，既保證數(shù)據(jù)市場建設的靈敏性與可操作性,，也保證治理體系的適應性與持續(xù)優(yōu)化,，有助于緊抓機遇推動數(shù)據(jù)市場健康有序發(fā)展。
2.牢牢把握公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用這個關鍵點
在信息化數(shù)字化時代背景下,，各級黨政機關,、企事業(yè)單位在依法履職或提供公共服務的過程中，積累了寶貴的公共數(shù)據(jù)資源，這些資源初步形成了相對清晰的權屬關系,、規(guī)范的數(shù)據(jù)結構和廣泛的服務領域,，為深度開發(fā)利用奠定了堅實基礎。加之,，公共數(shù)據(jù)資源與公眾緊密相連,，社會的關注度與需求度持續(xù)攀升。因此,，用好公共數(shù)據(jù)資源,，不僅具有鮮明的風向標意義，更是推動數(shù)據(jù)要素市場繁榮發(fā)展的關鍵所在,，必須牢牢把握這個關鍵點,，在數(shù)據(jù)“供得出、流得動,、用得好,、保安全”方面蹚出一條路，發(fā)揮示范引領作用,，帶動企業(yè)數(shù)據(jù),、個人信息的高效流通和開發(fā)利用,。
當前,，公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用主要有三種方式。一是面向政務部門內部的共享,，旨在解決跨層級,、跨地區(qū)、跨系統(tǒng),、跨部門,、跨業(yè)務的數(shù)據(jù)共享交換問題，為政務部門依法履職,、提高協(xié)同監(jiān)管效能,、改善公共服務水平提供支撐。二是面向企業(yè)和社會公眾的開放,，在確保國家數(shù)據(jù)安全,、保護個人信息和商業(yè)秘密的前提下，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺有序向社會免費開放數(shù)據(jù)資源,，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)在生產生活,、科學研究、社會治理等領域的公益服務作用,。三是面向企業(yè)和社會公眾的授權運營,，針對不適宜直接開放的敏感公共數(shù)據(jù)，通過授權給相關運營主體并建立有效監(jiān)管機制,，實現(xiàn)供需對接和價值釋放,。目前,，共享、開放兩種方式已經取得一定成效,，下一步需圍繞“高效辦成一件事”,，強化主動與按需共享，提升群眾和企業(yè)的獲得感,，需根據(jù)社會的數(shù)據(jù)開放需求,，動態(tài)編制并更新數(shù)據(jù)開放目錄，確保數(shù)據(jù)開放的完整性與時效性,。
授權運營是公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的重要創(chuàng)新點,，承載著深化公共數(shù)據(jù)利用與價值挖掘的重任。推進公共數(shù)據(jù)授權運營需謀劃好以下工作：一是摸清數(shù)據(jù)家底,，實施公共數(shù)據(jù)資源登記管理,。建立全國一體化的公共數(shù)據(jù)資源登記平臺，完善公共數(shù)據(jù)資源目錄體系,，開展數(shù)據(jù)登記,，實施“一證一碼”管理，促進數(shù)據(jù)資源與市場需求精準對接,。二是規(guī)范授權運營流程,，加強對授權運營過程的監(jiān)管?？刹扇§`活多樣的授權形式,，如整體授權、分領域授權,、依場景授權等,，對授權運營過程實施監(jiān)督管理，重點監(jiān)管原始公共數(shù)據(jù)直接市場化,、濫用市場支配地位,、利用數(shù)據(jù)算法和資本優(yōu)勢實施壟斷，以及對已授權的公共數(shù)據(jù)產品和服務進行再開發(fā)等行為,，確保公共數(shù)據(jù)授權運營既安全可控又公平透明,。三是維護公共利益，促進數(shù)據(jù)產業(yè)生態(tài)繁榮發(fā)展,。公共數(shù)據(jù)資源授權運營應彰顯公益性特質,，確需收費的，實行政府指導定價管理,，逐步構建起符合公共數(shù)據(jù)資源特征的價格形成機制,。同時，積極探索區(qū)域合作和利益調節(jié)機制，發(fā)揮公共數(shù)據(jù)的規(guī)?；?，鼓勵企業(yè)開發(fā)多樣化產品和服務，推動大模型開發(fā),、訓練與應用,，培育多層次的數(shù)據(jù)要素型企業(yè)，促進地區(qū)數(shù)據(jù)產業(yè)高質量發(fā)展,。
3.探索健全治理體系的現(xiàn)實路徑
把握制度建設主線,，建立健全數(shù)據(jù)制度體系。通過頂層設計和總體謀劃,，加快面向數(shù)據(jù)流通全過程管理的制度建設,。完善數(shù)據(jù)產權制度。在數(shù)據(jù)資源持有權,、數(shù)據(jù)加工使用權,、數(shù)據(jù)產品經營權“三權分置”的制度框架下，健全數(shù)據(jù)確權機制,，明確各產權的歸屬主體,、權利義務與行使方式，制定數(shù)據(jù)確權的標準和程序,，探索產權登記制度等,，為數(shù)據(jù)的合法合規(guī)使用提供保障。健全數(shù)據(jù)交易制度,。探索權威,、公正的數(shù)據(jù)估值定價機制，建立價格動態(tài)調整機制,，明確數(shù)據(jù)交易的標準、流程與方式,，建立起數(shù)據(jù)交易市場的基本規(guī)則體系,，加強跨境數(shù)據(jù)流動的政策指引。構建數(shù)據(jù)收益分配制度,。充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素市場化配置機制,，根據(jù)數(shù)據(jù)要素的權屬關系、貢獻程度,、風險大小等,，引導制定合理的收益分配機制，探索多種收益分配方式,，合理分配數(shù)據(jù)收益,。數(shù)據(jù)制度的建設不可能一蹴而就，需要緊抓主要矛盾和矛盾的主要方面，準確理解和把握數(shù)據(jù)要素特性,，逐步建立起符合數(shù)據(jù)市場規(guī)律,、契合數(shù)據(jù)市場需要、具有中國特色的數(shù)據(jù)制度體系,。
強化數(shù)據(jù)底座基線,，一體化運營數(shù)據(jù)基礎設施。數(shù)據(jù)基礎設施是涉及數(shù)據(jù)采集,、匯聚,、傳輸、加工,、流通,、利用、運營,、安全服務的一類新型基礎設施,，既包括傳統(tǒng)的硬件基礎設施，如云網(wǎng),、算力,、平臺、系統(tǒng)等,，也包括運行的軟性基礎設施,，如標準規(guī)范、安全機制,、技術路線等,。在國家層面，需制定統(tǒng)一標準規(guī)范,，明確統(tǒng)一目錄標識,、統(tǒng)一身份登記、統(tǒng)一接口要求,，建設基礎公共服務平臺,，推動數(shù)據(jù)的規(guī)模化,、高效化,、可信化供給流通。在地區(qū)行業(yè)層面,，需在國家統(tǒng)一規(guī)范和要求下,，在原有數(shù)字基礎設施發(fā)展基礎上，分步驟,、有序地與國家數(shù)據(jù)基礎設施連接連通,，打造高效聯(lián)動,、智能流通、安全可信的全國一體化數(shù)據(jù)能力,，持續(xù)賦能各行業(yè)數(shù)據(jù)融合與智能化發(fā)展,。
守牢數(shù)據(jù)安全底線，探索監(jiān)管新手段新模式,。大范圍大規(guī)模數(shù)據(jù)流動過程中潛存著各類風險和安全問題,，必須將安全貫穿數(shù)據(jù)供給、流通,、利用全過程,。完善責任界定機制，落實國家數(shù)據(jù)分類分級保護制度,，明確數(shù)據(jù)跨主體流通中的安全治理規(guī)則,，界定數(shù)據(jù)供方與需方的權責范圍，夯實數(shù)據(jù)流通中的主體責任,、運營責任,、應用責任，做到責任邊界清晰,、責任落實到位,。探索建立溯源機制，圍繞重點領域,、重點行業(yè),、重點場景，通過引入?yún)^(qū)塊鏈技術,、分布式賬本技術,、數(shù)據(jù)血緣工具等，對數(shù)據(jù)的生命周期進行全程記錄和跟蹤,，確保每個數(shù)據(jù)項的來源,、流轉路徑、操作行為等都能夠被追溯和審計,，當發(fā)生數(shù)據(jù)安全問題時,，溯源機制可以幫助快速確認責任主體。創(chuàng)新安全技術應用,。探索開展數(shù)據(jù)脫敏等技術研究，對于經脫敏等技術處理后,，能夠確立識別為一般數(shù)據(jù)的,，可按照一般數(shù)據(jù)開展流通交易，最大限度調動數(shù)據(jù)資源參與流通利用,。在堅持安全與發(fā)展并舉的同時,，力圖通過成本的最小化實現(xiàn)安全的最優(yōu)化,，推動數(shù)據(jù)高質量發(fā)展與高水平安全互動。